制訂“海洋基本法”的立法動(dòng)議已有多年[注]，相關(guān)研擬工作亦已進(jìn)行了多年，但始終未能出臺(tái)。究其原因，似有如下幾點(diǎn)：

一是我海洋管理體制改革速度快。中央國家機(jī)關(guān)新一輪改革使原來立法動(dòng)議中關(guān)注的海洋自然資源管理、使用和監(jiān)督等基本法律關(guān)系得以調(diào)整，許多老大難問題得以有效解決。

二是我海上執(zhí)法力量整合成效大。“九龍鬧海”、沒有統(tǒng)一海上執(zhí)法隊(duì)伍一直是人大代表呼吁制訂海洋基本法的重要?jiǎng)右?。?jīng)過此輪改革，海警作為我國統(tǒng)一的綜合性海上執(zhí)法隊(duì)伍目前已經(jīng)“在崗履責(zé)”。

三是我海洋治理和海洋發(fā)展理念新。十八大以來，中央先后提出了一系列新的海洋治理和海洋發(fā)展理念，這些新思想和新理念既是相關(guān)立法工作的新遵循和新指導(dǎo)，當(dāng)然也是制訂海洋基本法的新要求。

四是我國主權(quán)海域和管轄海域的海上安全環(huán)境改善大。我國海上綜合實(shí)力的增強(qiáng)和維權(quán)能力的提升，正在悄然改變著我國近海海域乃至更廣闊海域的海上安全環(huán)境。海洋基本法立法需要對海上安全問題有新認(rèn)識(shí)和新判斷。

五是我參與多雙邊國際海洋事務(wù)廣。在中央統(tǒng)籌下，近年來我與所有海上鄰國都相繼建立了雙邊高級別海洋事務(wù)對話機(jī)制，參與了所有的多邊海洋事務(wù)磋商，正在以一個(gè)全新姿態(tài)全面致力于全球和區(qū)域海洋治理和海洋發(fā)展，這無疑也對海洋基本法立法產(chǎn)生影響。

六是我國立法工作整體水平質(zhì)量提檔升級。立法工作同樣需要依法進(jìn)行，立法的科學(xué)性、民主性和專業(yè)性顯著增強(qiáng)。凡此等等，都影響著海洋基本法立法進(jìn)程。

在這樣新的時(shí)代背景條件下研究擬制海洋基本法，需要我們再進(jìn)一步思考下列基本問題：①海洋基本法的立法意圖；②海洋基本法的立法范圍；③海洋基本法中的權(quán)責(zé)制度設(shè)計(jì)；④海洋基本法的框架。下面是筆者個(gè)人對這些問題的一些思考。

一、關(guān)于海洋基本法的立法意圖

我們?yōu)槭裁匆朴喓Ｑ蠡痉ǎ窟@是一個(gè)既好回答又難回答的問題。之所以好回答，是因?yàn)榭梢越o出簡單答案：我們?nèi)边@樣一部法律，所以要制訂。之所以難回答，是因?yàn)榇鸢缚梢院芏嗪軓?fù)雜，如我們雖然沒有這樣的法律，但似乎這部法律應(yīng)該涵蓋的基本海洋管理體制制度和法律法規(guī)都已經(jīng)存在，甚至運(yùn)行良好。還有立法必要嗎，有立法空間嗎；這部法律可以包羅萬象，成為我國海洋法法典；這部法律應(yīng)該簡單，只規(guī)范基本海洋法律制度；這部法律可以是宣示性的，只宣示我國海洋權(quán)益及其范圍即可，等等。這些答案雖都有各自的道理，但仍然沒有完全回答“為什么要制定海洋基本法”的問題。筆者認(rèn)為，制定海洋基本法，并不是因?yàn)閯e國有而我們沒有，我們也要有；也不是因?yàn)槲椰F(xiàn)有海洋立法不夠、有罅隙或缺陷、無法適應(yīng)新情況，我們就必須用海洋基本法予以補(bǔ)充完善或調(diào)整。制定海洋基本法，是立足我國國情政情，根據(jù)國家海洋戰(zhàn)略和海洋發(fā)展戰(zhàn)略，針對現(xiàn)有海洋法律體系存在的缺陷、不足和漏洞，著眼構(gòu)建完善我國海洋治理管理體制、有效維護(hù)我國海洋主權(quán)和海洋權(quán)益安全、推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展、全面參與地區(qū)和全球海洋治理、促進(jìn)我國海洋事業(yè)進(jìn)步、提升我國海洋法制建設(shè)水平等基本問題，對我國海洋法律體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、體系重塑和高端構(gòu)建。

二、關(guān)于海洋基本法的立法范圍

學(xué)術(shù)界以往認(rèn)為，我國海洋法制建設(shè)整體滯后，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是沒有“海洋基本法”，因而在法律層面上，未能對海洋權(quán)益和海上安全進(jìn)行全面界定，對海洋管理體制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對海洋管控、海上執(zhí)法和海上安全力量建設(shè)進(jìn)行合理統(tǒng)籌，對海洋環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃，對海上平臺(tái)(在海上活動(dòng)的各類船舶和平臺(tái))進(jìn)行綜合管控，對涉海國際事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管轄等。

二是現(xiàn)有法律漏項(xiàng)而且不配套。目前我國雖然頒布了一些海洋大法，如《領(lǐng)海與毗連區(qū)法》《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》《海上交通安全法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，但都沒有配套的實(shí)施細(xì)則。我國現(xiàn)有海洋立法中仍有缺項(xiàng)，如沒有海上防空識(shí)別區(qū)法律、統(tǒng)一海上執(zhí)法條例等。

三是部門規(guī)章多。我國以往分散的海洋管理體制，使得涉海部門只能就本部門所轄事務(wù)進(jìn)行部門立法或行業(yè)立法。[注]這些規(guī)章，僅就特定部門而言，或許體系完整并合理成章，但放在國家層面和海洋綜合管理層面，就顯得重疊交叉。因此，要通過海洋立法特別是制訂海洋基本法解決這些問題。那么，這就涉及海洋基本法的立法范圍問題，該法到底應(yīng)包括哪些內(nèi)容，是詳是略，各有其理。

筆者認(rèn)為，海洋基本法的立法范圍，重在“基本”兩字，似應(yīng)把我國的基本海域制度、海洋管理體制、海洋資源開發(fā)利用、海上執(zhí)法、海洋國際事務(wù)等最基礎(chǔ)的體制制度確定下來，使其真正引領(lǐng)我國海洋事業(yè)協(xié)調(diào)有序進(jìn)步和發(fā)展。

海洋基本法要重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

一是“確權(quán)”，即對我國海洋權(quán)益進(jìn)行全面的基本的界定。具體包括領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，以及存在于公海的海洋權(quán)益，明確這些權(quán)益的具體內(nèi)行和界限；

二是“定制”，即對國家海洋管理體制進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。具體包括：對國家海洋管理體制進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，對國家海上執(zhí)法體制進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，對國家海上安全力量建設(shè)進(jìn)行合理統(tǒng)籌；

三是“授權(quán)”或者“定責(zé)”，即明確國家對海洋環(huán)境資源開發(fā)、利用和保護(hù)活動(dòng)的管理權(quán)責(zé)，具體包括海洋環(huán)境資源開發(fā)規(guī)劃，海洋產(chǎn)業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃等“公權(quán)力”的授予和管理。同時(shí)也要明確海洋環(huán)境資源開發(fā)利用等活動(dòng)的“私權(quán)利”的管理和保護(hù)。簡單地說，就是明確海洋管理的主體和職權(quán)，明確海洋使用者的準(zhǔn)入資格和用海條件，尤其要在基本法中實(shí)現(xiàn)“管”“用”分離，不能出現(xiàn)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的情況；

四是“聚力”，即明確對海上平臺(tái)實(shí)施(在海上活動(dòng)的各類船舶和平臺(tái))綜合管控的力量構(gòu)成，執(zhí)法原則和基本要求，整合現(xiàn)有海上執(zhí)法力量等；

五是“國際事務(wù)”，明確對涉海國際事務(wù)的處置權(quán)分配。

三、關(guān)于海洋基本法中的權(quán)責(zé)制度設(shè)計(jì)

徒法不足以自行，法律如果沒有牙齒，就會(huì)流于形式。海洋基本法是規(guī)范“公權(quán)力”運(yùn)行的，是國家海洋主權(quán)和海洋權(quán)益的具體落實(shí)途徑和實(shí)現(xiàn)手段，所維護(hù)的是國家所擁有的海洋主權(quán)和享有的海洋權(quán)益。對于海洋上的“私權(quán)”，國內(nèi)法律比較容易給予保護(hù)，但海洋上的“公權(quán)”，因其更多地表現(xiàn)為“主權(quán)行為”，故國內(nèi)法律比較容易忽視，因此，我們的海洋基本法應(yīng)為各級海洋主管機(jī)關(guān)和維權(quán)單位明確授權(quán)的同時(shí)，明確不作為或不當(dāng)作為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，規(guī)定行政問責(zé)、法律追責(zé)等法律責(zé)任制度，確保各涉海部門在維護(hù)國家海洋主權(quán)和海洋權(quán)益方面有職有權(quán)，有所擔(dān)當(dāng)，有所作為，讓固權(quán)、維權(quán)、護(hù)權(quán)真正落到實(shí)處。

四、關(guān)于海洋基本法的框架

海洋基本法似可包括以下章節(jié)：

①總則，內(nèi)容可包括基本海域制度(重點(diǎn)是規(guī)定我國海洋主權(quán)和海洋權(quán)益的范疇而不是地理范圍)、基本海洋管理制度(主體、職責(zé)、工作原則)、海洋資源開發(fā)利用制度(主體資格、準(zhǔn)入條件、基本權(quán)利和義務(wù))、海洋國際事務(wù)(主體、職責(zé)、工作原則)、海上執(zhí)法力量(力量構(gòu)成、職責(zé)權(quán)限、執(zhí)法原則)、國家海上安全制度(力量構(gòu)成、職責(zé)權(quán)限、維權(quán)原則)；

②海洋管理制度。明確由誰來管，管什么；

③海洋環(huán)境資源開發(fā)利用；

④海洋環(huán)境生態(tài)保護(hù)；

⑤海洋國際事務(wù)；

⑥海洋執(zhí)法制度；

⑦海上軍事安全；

⑧法律責(zé)任；

⑨附則。

最后應(yīng)有幾個(gè)附錄，包括我國標(biāo)準(zhǔn)海圖、各沿海省份海域劃界和我國與海上鄰國的海上分界線。海洋基本法應(yīng)是高端和頂層的法律，不應(yīng)過度地探入各涉海部門和各行業(yè)的法律法規(guī)，應(yīng)給各涉海部門和行業(yè)在完善部門法規(guī)給出指導(dǎo)原則并留下充分的空間。

法律是維護(hù)國家海洋權(quán)益和海上安全的關(guān)鍵手段。這一手段的有效運(yùn)用，必須以“完善齊全的海洋法律制度、綜合協(xié)調(diào)的海洋管理體制、統(tǒng)一響應(yīng)的海上執(zhí)法力量”三位一體的海洋法制建設(shè)為前提。經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，我們對海洋、海權(quán)、海上力量都有了新認(rèn)識(shí)，海洋立法觀念、立法技術(shù)、立法質(zhì)量等都在全面提升，海洋立法工作可以說進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代研擬海洋基本法，更要切忌套用陸權(quán)觀念進(jìn)行海洋立法，把本質(zhì)上不能分割的海上領(lǐng)土、海洋權(quán)益和海上安全事務(wù)分割劃片。切忌套用陸地行業(yè)管理和行政管理模式，要充分考慮人類海洋活動(dòng)必須借助海上平臺(tái)這一根本特征，將海洋事務(wù)的現(xiàn)場監(jiān)督監(jiān)管和執(zhí)法交由統(tǒng)一的綜合部門管轄。[注]更要考慮國家海洋事務(wù)的綜合性、國際法特點(diǎn)，使海洋基本法能夠引領(lǐng)各涉海部門法規(guī)，創(chuàng)制出符合我國海上利益和安全需求的法律規(guī)則。切忌沿用傳統(tǒng)的陸防和海防理念將海防管理和海洋管理割裂，用一體化的海洋管理理念打造我國近海海域的和平安寧和良好秩序。切忌只盯家門口一畝三分田，要放眼全球海洋，把我國關(guān)于全球海洋治理和推進(jìn)海洋命運(yùn)共同體的理念體現(xiàn)在新法中。

來源：邊界與海洋研究  參考文獻(xiàn)略